濟南勞務派遣:我國養老保險關系轉移接續問題探析———基于跨統籌區域轉移的視角

隨著我國經濟的不斷發展，勞動力流動速度加快，范圍不斷擴大，依附在勞動者身上的養老權益理應隨著勞動者的地域變遷而變動。可是由于養老保險統籌層次過低加之我國實行分稅制稅收體系，關于養老保險繳納和支付的標準各異。雖然 2009 年 12 月國家出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，然而目前大部分地區仍處于省級統籌層面，解決不了養老保險轉移接續中面臨的各種問題。濟南勞務派遣

一、養老保險轉移接續制度的現狀分析

隨著市場經濟改革的不斷深化，勞動力要素流動率提高，在現實中體現為各種跨行業、跨地區的人員流動，這就引發了流動人員相關養老保險關系及資金的轉移續接問題。這其中包括雙軌制問題、城鄉養老保險轉移接續問題、統籌區域內甚至是跨統籌區域的職工養老保險轉移接續問題。而這些都在一定程度上與 2009 年 12 月 28 日人力資源部與財政部聯合發布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》( 以下簡稱《暫行辦法》) 密切相關。該文件針對城鎮就業人員，包括農民工，并且第一次規定沒到達領取養老保險年齡前，不得辦理退保等十三條規定，并于 2010 年 1 月 1 日起實施。我國養老保險制度目前最高只做到省級統籌，雖然近年來國家制定了轉移接續辦法即《暫行辦法》，但一些地方歡迎年輕人來繳納社保，卻不愿他們在這里退休，人為設置障礙，增加了不少參保人員的辦理難度，甚至影響到其養老待遇的享受。筆者認為，《暫行辦法》本身存在一定的制度缺陷，使得養老保險全國統籌在實踐中遇到極大阻力。學者褚福靈認為，《暫行辦法》的出臺在一定程度上解決了統籌基金的轉移問題，是切實保障勞動者權益的一個體現。然而，張力、肖紅梅、曾謹等人則認為，該辦法出臺并沒有從根源上解決養老保險轉移的困境，他們從福利剛性的角度出發闡述了轉入地與轉出地在統籌基金轉移方面的利益博弈及勞動者流動過程中選擇高福利的經濟人假設并且在實踐中有關地區制定較高門檻來阻礙養老關系轉入的情況。在退保的問題上，學者任雅姍、劉揚希、馬聰等認為，農民工群體基于其生存狀況和工資收入無力繳納養老保險，盡管有《暫行辦法》出臺，基于對待遇的不確定性和低待遇標準難于抗擊通貨膨脹以及城鎮職工養老保險與新農保之間的制度銜接不上等問題使得相當一部分農民工群體沒有參加職工養老保險。郭帥、李明、張紅梅等認為，全國各統籌地區沒有實現統一的參保信息網絡導致轉移過程中人力物力的浪費等問題。

二、《暫行辦法》中跨統籌區域養老保險接續辦法述評

我們可以將統籌區域這個概念理解為同一個省內或者自治區、直轄市內。而跨統籌區即是跨省、自治區、直轄市( 以下簡稱跨省) ?？缃y籌區域養老保險轉移接續主要分為四類: 城保與農保的接續、農保與城保的接續、農保與農保的接續、城保與城保的接續。目前我國社會保障體系養老保險模塊中關于城鄉之間養老保險轉移接續的相關法律條文尚無明確規定，所以，本文所說的跨統籌區域養老保險轉移接續是指跨統籌區域城保與城保、農保與農保之間的接續問題。目前關于跨省統籌的爭議主要有以下幾點:

( 一) 跨省轉移資金分配傾向轉出地

《暫行條例》第四條規定，統籌資金的轉移比例是以本人1998 年1 月1 日后各年度實際繳費工資為基數，按 12%的總和轉移，參保繳費不足 1 年的，按實際繳費月數計算轉移。社會各界對這一標準反應褒貶不一，有學者就轉出地和轉入地的權益做了分析，認為這一比例既考慮了轉出地的當期支付負擔，也兼顧了轉入地上期支付壓力。顯然，制度設計者在考慮這一問題時首先考慮的是當下的支付問題。筆者認為，天平是傾向轉出地一方的，而轉入地雖有接收到 12% 的統籌資金，但其始終是有缺口的資金，其長期支付的壓力也會隨著轉入人口的增加而不斷增大。對于轉出地來說，其統籌資金遺留下來的8% 始終是一筆隱形的財富，轉出地可用這遺留下來的 8% 應對當下的養老壓力，且轉出地政府暫時不用考慮現實繳費者的未來領取壓力問題。所以，就“經濟人”的角度，從成本收益的可行性看，轉入地將以各種理由和地方政策來限制外來人口的養老保險轉入。

( 二) 從低收益地區向高支付水平地區轉移，中心城市支付壓力不堪重負

由于養老金權益的實現存在滯后性，養老保險待遇與投保人繳費最后一年所在地的經濟水平有很大的關系?？缃y籌區域轉移接續同時帶來的一個問題是，流動人口向高標準地區流動繳費，一部分人由低待遇地區往高待遇地區不斷涌進。這在另一方面也引起了城鎮居民投保的相關問題，2011 年 6 月 7日發布的《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》中關于地方政府對養老保險的政府補貼中規定，地方人民政府應對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年 30 元; 對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省( 區、市) 人民政府確定。對城鎮重度殘疾人等繳費困難群體，地方人民政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。這無疑給轉入地政府帶來補貼壓力和長期支付壓力。

( 三) 單位繳費部分沒有計算時間價值

《暫行辦法》規定可以將單位繳費的一部分隨同個人賬戶一同轉移，但忽略了單位繳費形成的社會統籌基金的時間價值。受職工平均工資水平的提高和通貨膨脹的影響，單位在 1998 年繳費的 100 元，到 2012 年已遠低于原來的價值。如此，轉入地還將承擔轉移來的統籌養老基金時間價值的給付義務，這顯然也是一種權利與義務的不對等。

( 四) 不得退保的規定是否能夠保障投保人的養老權益

人社部副部長胡曉義在解讀“農民工不得退?！边@個條款時指出，現在不退保，是為了給參保人將來爭取更大的收益。即使從此以后再不參保、不續繳，又不滿 15 年可享養老金待遇的年限，凡是個人繳費的部分在將來到達退休年齡后，會全部退給本人，而且是連本帶息。這個問題的爭議點在于，不得退保是否真正保障了農民工的養老權益。每到年終之時，農民工流入較多的省份基本都會出現“退保潮”，這在一定程度上說明廣大農民工內心的矛盾，既希望通過參保實現老有所養，但又因為工作與生活存在較大流動性，而不愿意續保。不能退保的規定，對于年輕或者有才能的農民工來說，有利于他們將來的續保。但這個政策忽略了農民工中老弱病殘這部分人群。這部分人群可能連基本生活都存在問題，根本沒有續保能力。同時，農民工還具有流動性大，對于未來缺乏安全感的特點，這使得他們很難承擔現行養老保險制度要求的長期的繳費時間規定。

( 五) “40”、“50”人員的臨時養老金賬戶是否為最佳選擇

《暫行辦法》第五條第二款規定，對男性年滿 50 周歲和女性年滿 40 周歲的，應在原參保地繼續保留基本養老保險關系。這等于為保護地方利益犧牲了中老年人的利益。并且把不允許轉移接續關系的年齡較正常退休年齡提前了 10 年，這條規定對老年人有失公平。我國許多老年人由于子女到外地工作，他們退休后不少也選擇隨子女遷移。筆者認為不能僅僅為了保護地方利益而忽視了這個群體的正當利益。當然，規定可以適當考慮流入地的財政壓力，但應有一個折中的規定，允許轉移的過程中兼顧兩地中老年人的利益。

三、化解我國養老保險轉移接續難題的對策建議

基于《暫行辦法》跨統籌區域轉移實踐中出現的爭議問題，筆者認為，跨統籌區域養老保險的轉移問題既是技術問題也是財政問題。根據統計學中的大數法則，基數越大，事物的可預測性越高，其不確定的各方面風險也相應越低。就社保而言應建立全國統籌的社保收支模式，以達到互助共濟的效果。

( 一) 中央政策全額補貼，鼓勵勞動力自由流動

人力資源與社會保障部副部長胡曉義曾就統籌基金的轉續比例作出了解釋，如前文所述，法規的出發點是兼顧兩地的當前和長期支付能力。然而從實際出發，轉入省份接收的積極性因其將來支付水平和政策法規的不確定性而受到打壓，并以戶籍等各種手段制造轉入門檻，給跨統籌區域養老金轉移接續的實際操作帶來很大困難。中央政府應做出表率，對轉入省份的養老金虧空給予補貼，以實際行動來鼓勵勞動力的自由流動，積極推動《暫行辦法》的有效實施。針對中心城市養老金支付比例過高的問題，各省可根據每年轉入的人數，由各省人保廳做出統計，向中央政府申請一定補貼或與轉出地進行財政劃撥。或者運用相關網絡技術使統籌賬戶可以自由攜帶，而轉出地的統籌賬戶的不足則由中央財政進行補差。轉續統籌賬戶要考慮的不僅僅是賬戶內的金額，還應將前文所述的時間價值考慮進去。學者曾謹就這一問題給出了解決方案，他認為可設計一個名義賬戶來轉續統籌資金，該賬戶設計要考慮制度轉型前、轉型時、轉型后三個節點的記賬規則，并且引入名義利率及瑞典模式中的“自動安裝裝置”來達到公平和該賬戶的風險控制。

( 二) 制訂相關配套條例，解決“不得退保”的政策困境

有學者認為，“不得退?！钡牡谝粋€前提條件，是不應當要求參保年限必須滿 15 年。如果職工實在無力繳費，應允許其在退休后享受養老金待遇，具體數額可按實際繳費年數與保費折算，繳得少就享受得少。第二個條件是，不能強制參保。因為很多困難職工可能工作一兩年就會因為身體差、年齡大等種種原因失業。失業后，如果通過其他辦法無法謀生，那么他們顯然無法續繳保費，從而導致他們原來的保費白繳。社會保障追求的是公平與效率相一致，我國的養老保險現實是碎片化嚴重、制度之間銜接不暢加之農民工流動性大且絕大部分農民工反鄉養老意愿強烈?；谥贫鹊恼系K，農民工對其繳納的養老金的轉移可行性極其不信任從而導致退保。筆者認為，《暫行辦法》規定不得退保的實質是強制保障農民工這一類流動性強的參保人的養老權益，《暫行辦法》中提到的關于新農保和城鎮職工養老保險的轉移接續辦法將另行研究，從長遠來看制度的障礙將會得到解除。大數法則也鼓勵壯大參?；鶖捣謸B老風險，所以筆者認為該條例是政府主體從長遠考慮切實保障公民養老權益的體現。至于無法按時繳納保費的群體，則應從最低生活保障等社會救濟方面入手保障其得以持續繳費以保障養老權益。

( 三) 健全全國社會保險信息網絡，構建轉移接續信息網絡平臺

在統籌方面我國實行的是先省級統籌，再過渡到全國統籌的總體思路。而實踐證明我國 31 個省份經濟發展水平和政策不一，各個省份的統籌層次都不盡相同。之前省級統籌能為全國統籌奠定基礎的做法并未得到較好效果。而社保關系轉移接續信息系統的建立成本較高并且其與各地的經濟發展水平掛鉤。所以，筆者認為應當本著高層次規劃的原則結合現行金保工程，由國家統一實施組織開發轉移信息系統，并在各地鋪設，根據事權和財權相符的原則，授予相關權限。關于地方信息系統的搭建則應考慮地市級和省市級的信息共享，有條件的地區可以利用銀行、互聯網等為農民工、個體工商戶等流動性強的參保人員開發銀行繳費等相關業務。其次，該系統不能過于復雜繁瑣，其功能和互動界面必須簡潔易懂，其目的不僅是為參保人員服務，更應考慮到各級社保經辦機構通過網絡達到賬戶管理、數據統計、核算發放等業務簡化的效果。

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